Статус и деятельность земских учреждений по закону 1864 года

1 января 1864 г. Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земские учреждения становились всесословными органами местного общественного самоуправления, находящимися вне системы правительственных учреждений.

Права земских учреждений были, вместе с тем, отнюдь не ничтожными. К компетенции земств были отнесены все вопросы управления общественным хозяйством на местах: заведование имуществом, капиталами, земскими сборами и благотворительностью; продовольственное обеспечение населения; поддержка торговли, промышленности и сельского хозяйства; забота о народном образовании, здравоохранении. На земства отчасти возлагались также фискальные функции — раскладка части налогов, контроль за исполнением некоторых повинностей. Земские учреждения подчинялись вышестоящим властям. Но деятельность земских учреждений ставилась под постоянный контроль со стороны губернской администрации и Министерства внутренних дел. Должностные лица земств, превысившие свои полномочия, подлежали судебному преследованию. Утверждению губернской властью подлежали постановления земских собраний о приведении в действие земских смет и раскладок, о разделении дорог на губернские и уездные, о выделении уездных дорог в разряд проселочных, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местного хозяйства, о временном отстранении от должности членов земских управ. Министром внутренних дел утверждались постановления о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора, о выделении губернских земских дорог в разряд проселочных, о сборах за проезд по земским путям сообщения, об открытии ярмарок более чем на 14 дней и перенесении или изменении сроков существующих ярмарок, о перенесении имеющихся пристаней, о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные. Наконец, губернатор и министр внутренних дел могли опротестовать в судебном порядке и одновременно приостановить любое решение земства, признанное противоречащим «законам или общим государственным пользам». Но земствам было разрешено обжаловать действия властей в Сенате. Расплывчатость законодательного разграничения круга хозяйственно-распорядительных вопросов, подлежащих ведению земских учреждений, и административно-полицейских функций, составлявших компетенцию правительственных властей, служила дополнительной причиной возникавших между земством и местной администрацией конфликтов. Справедливости ради, следует отметить, что Сенат рассматривал земские дела достаточно объективно, строго придерживаясь буквы закона. В период с 1864 по 1890 г. в пользу земства Сенатом было решено более трети рассматриваемых дел о тяжбах земских учреждений с губернскими властями (в пользу губернаторов — почти половина дел, остальные дела носили «нейтральный» характер и были начаты самим Сенатом с целью уточнения законодательных норм). Сенат также неоднократно и успешно отстаивал право земских учреждений направлять свои ходатайства правительству. Для отклонения же земских ходатайств практически всегда имелись бесспорные юридические основания.

Уездные и губернские земские учреждения состояли из распорядительных — земских собраний и исполнительных — земских управ. Гласные земских собраний, председатель и члены земских управ избирались на трехлетний срок. В уездных и губернских земских собраниях насчитывалось, по разным уездам и губерниям, от 10 до 100 гласных. В состав уездных и губернских управ входили от 3 до 7 человек.

Уездные земские собрания избирались жителями уезда, соответствовавшими требованиям избирательного ценза. Выборы проводились по трем избирательным куриям: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. В первую курию вошли все землевладельцы — собственники не менее 200 десятин земли, владельцы недвижимого имущества, промышленных и хозяйственных заведений стоимостью не менее 15 тыс. руб., а также лица, получавшие годовой производственный доход не менее 6 тыс. руб. Лица, учреждения, общества, компании и товарищества — владельцы не менее 10 десятин земли (двадцатой части нормы ценза) могли объединяться в группы с совокупным владением не менее 200 десятин для избрания по одному уполномоченному на избирательный съезд уездных землевладельцев. В их числе особо оговаривалось участие (непосредственное или через уполномоченных) крестьян, которые приобрели в собственность участки земли указанных размеров. Большинство избирателей первой курии составили дворяне и торгово-промышленная буржуазия. Вторая — городская курия состояла из гильдейского купечества, городских владельцев торгово-промышленных заведений с годовым доходом не менее 6 тыс. руб. и владельцев городской недвижимости стоимостью от 500 руб. в малых городских поселениях (менее 1000 жителей) до 3 тыс. руб. в крупных городах (свыше 10 тыс. жителей). Во второй курии доминировала городская буржуазия, независимо от сословной принадлежности.

В третьей — крестьянской курии, которая в отличие от первых двух являлась сословной, имущественный ценз отсутствовал, но выборы были многостепенными. Волостной сход, состоящий из представителей сельских обществ, избирал выборщиков на уездный съезд. Выборщиками могли стать не более трети участников волостного схода, при этом, как минимум, одним выборщиком было представлено каждое сельское общество. Трехступенчатая система выборов позволяла властям тщательно контролировать отбор кандидатов на места в земстве. Крестьянские выборщики имели право избирать гласных как из своей среды, так и лиц из числа местных дворян и сельских священников, которые не располагали имущественным цензом для участия в выборах от курии уездных землевладельцев. Закон запрещал крестьянам избирать гласными городских жителей — правительство ограждало деревню от либерально-оппозиционных веяний «просвещенного» общества.

«Положение» не допускало общество к участию в выборах губернского земства. Гласные губернского земского собрания избирались уездными земскими собраниями.

Закон определял нормы представительства в уездных земских собраниях от каждой курии. Представителям городов отводилась небольшая квота. Устанавливалось формально равное представительство курий уездных землевладельцев и сельских обществ — один гласный от 3 тыс. усредненных душевых наделов. Данная норма, разумеется, обеспечивала преобладание в земстве помещиков. Число гласных от землевладельцев почти везде превышало квоту сельских обществ и составляло добрую половину всех мест в уездных собраниях. Примерно такой же, в первые годы проведения реформы, была доля уездных гласных-дворян (более 40%). Крестьян здесь было немногим меньше, значительно скромнее было представлено купечество (10%). Однако в уездных земских управах дворяне получили более половины мест, а крестьяне — менее трети. В губернских земствах это соотношение разительным образом менялось в пользу дворянства, занявшего в губернских собраниях — 3/4, а в управах — 9/10 всех мест. В губернских собраниях крестьян оказалось 10%, в губернских управах их доля выглядела и вовсе ничтожной — 1,5%. Между тем в губерниях Европейской России, где вводились земства, крестьяне составляли более 80% населения, а дворяне — менее 1%.

Председателями уездного, а также губернского (если монарху «не угодно будет» назначить «особое лицо») земских собраний становились соответственно уездный и губернский предводители дворянства. Председатель и члены уездной управы избирались из числа гласных уездным земским собранием, при этом председатель (или замещающий председателя член управы) утверждался на своем посту губернатором. Председатель и члены губернской управы избирались из числа гласных губернским земским собранием, председатель (или замещающий его член управы) утверждался на своем посту министром внутренних дел.

Уездные и губернские земские собрания не были постоянно действующими органами. Очередные сессии собраний созывались один раз в год и продолжались в течение нескольких дней. Могли проводиться и внеочередные сессии. Заседания собраний были открытыми для публики. Однако подавляющее большинство гласных не имело заметного влияния на ход земских дел, их деятельность в земстве даже не оплачивалась. Исключением были те гласные, которые вошли в состав управы или активно работали в специально созданных комитетах и комиссиях. Уездные и губернские земские управы, в отличие от собраний, функционировали постоянно и обладали реальными рычагами управления хозяйством. Правительство неоднократно оговаривало свой запрет на обсуждение в земстве тех или иных политических вопросов.

Земские учреждения были призваны стать эффективным дополнением существовавшей в стране системы местного управления, а также постепенно заменить собой старые местные учреждения, носившие сословный характер.

Действие «Положения» 1864 г. распространялось на 34 великорусские губернии и не затрагивало регионы, в которых не было или почти не было дворянского землевладения — Сибирь, Север, южное Поволжье, Урал, а также национальные окраины — Прибалтийский край (там действовало самоуправление немецкого рыцарства), Польшу, Литву, западнорусские губернии (в этих районах доминировало землевладение польской шляхты), Кавказ, Среднюю Азию и Казахстан. Введение земских учреждений началось через год после утверждения закона. В 1865 г. начали работу земские учреждения в 19 губерниях, в 1866-1869 гг. — в 12 губерниях, а к концу 1870-х — в остальных. Было избрано 11,5 тыс. гласных, из которых половину составили землевладельцы, в основном — дворяне. Ни для кого не было секретом, что именно поместному дворянству принадлежала главенствующая и руководящая роль в земских учреждениях. Иногда, особенно — на первых порах, гласные-дворяне даже позволяли себе открыто игнорировать выборных представителей других сословий и, в первую очередь, крестьян. Их гласным нередко приходилось довольствоваться в собрании скромными и весьма удаленными от председателя местами, безропотно и молчаливо уступать инициативу выходцам из «благородного» сословия.

Правовые и материальные возможности земских учреждений оставляли желать лучшего. Наряду с необходимостью согласования целого ряда хозяйственных решений с губернскими властями и министром внутренних дел, выполнение постановлений по земским сборам и повинностям было возможным лишь при содействии земской полиции, которая подчинялась не земству, а губернской администрации. При учреждении земств в 1864 г. верховная власть установила размер земских сборов — 2,2 млн. руб., что составило менее половины суммы всех местных сборов. Однопроцентным земским сбором облагался доход с земледелия, собственно земли, крестьянских промыслов, торгово-промышленных заведений и др. Доходная часть земского бюджета определялась, в основном, поземельными сборами. Земские сборы расходовались на содержание земских должностных лиц и служащих, а также на исполнение возложенных на земство хозяйственных обязанностей. Этих средств недоставало для удовлетворения даже минимальных местных потребностей. Увеличение земских сборов было обременительным для народа, а правительственных субсидий на содержание земских учреждений почти не поступало, в том числе, из-за тяжелого финансового положения России. Большую роль в земской деятельности приобрели частная инициатива, благотворительность, меценатство и т. п.

Но и в условиях постоянной нехватки денежных средств земства сумели успешно решать стоявшие перед ними сложнейшие социально-экономические и культурные задачи. Они обзавелись значительным штатом служащих — врачей, учителей, агрономов, статистиков, техников, страховых агентов и других профессионально подготовленных специалистов. Земские работники и их семьи образовали т. н. «третий элемент» — слой разночинной русской интеллигенции (первым и вторым элементами называли соответственно гласных и членов земских управ). К началу XX в. численность «третьего элемента» возросла до 85 тыс. человек. Усилиями земских врачей и фельдшеров в провинции начал повышаться уровень медицинского и ветеринарного обслуживания. На селе постепенно улучшались санитарные условия, вошли в практику прививки от оспы, были предотвращены опасные эпидемии. В итоге смертность среди крестьян понизилась на четверть. Земские учителя, общественный престиж которых был очень высок, обучали крестьянских детей грамоте. В конце 70-х гг. XIX в. насчитывалось 12 тыс. земских школ, а к 1914 г. — 28 тыс. За этот же период земства подготовили на свои средства 45 тыс. учителей. Земские школы на селе стали лучшими в стране начальными учебными заведениями, в которых получили образование 2 млн. детей. Агрономы заботились о повышении плодородия почв, предпринимали попытки преодолеть экстенсивный характер земледелия, вводили различные технические новшества. Кроме того, формировалась система мелкого сельскохозяйственного кредита, развивалось страховое дело. При поддержке земств на местах ширилось строительство железных и шоссейных дорог. Всемирное признание получила земская статистика, всесторонне исследовавшая народное хозяйство, положившая начало современной социологии. Материалы и сведения земской статистики — богатейший источник по истории социально-экономического, аграрного развития пореформенной России.

Земское всесословное самоуправление — необычное для императорской России явление с самого начала сталкивалось в подозрительным, враждебным отношением к себе со стороны многих высокопоставленных чиновников, усматривавших в провинциальном «парламентаризме» зародыш конституционного правления. С другой стороны, того же ожидали от земства либеральные общественные круги и часть «аристократической» оппозиции — они добивались ограничения самодержавной власти. Уже в 1865 г. состоялись крупные оппозиционные выступления двух авторитетных общественных учреждений — Московского губернского дворянского собрания, а затем Петербургского земского собрания, которые требовали от правительства «довершить» земскую реформу созывом «выборных людей» со всей России. В ответ правительство прибегло к охранительным мерам — московское дворянское собрание и петербургское земство были закрыты. Ужесточение правительственного курса после покушения Д.В. Каракозова на жизнь Александра II (1866 г.) немедленно отразилось на положении земств. Приостанавливалось введение земских учреждений в ряде губерний. Власти заявили о намерении решительно пресекать попытки вмешательства земских учреждений во внутреннюю политику и «стеснительные» действия не заставили себя ждать.

«Искалеченное» охранительными поправками всесословное земство продолжало существовать, проявляя недюжинную жизнеспособность. Земские сборы с населения не приносили желаемых доходов — жизненный уровень крестьян был практически повсеместно очень низок. Поэтому главным показателем при определении размера налогообложения земствами, как правило, избиралась ценность и доходность имущества. Пополнению земского бюджета служили новые сборы: с 1868 г. — обложение построек сельских жителей, с 1872 г. — сбор со свидетельств на продажу табака, с 1878 г. — судебная пошлина и гербовый сбор. Но наибольший доход принесло обложение земель и лесов. В 1870-1880-е гг. он составлял, примерно, от 61 до 73% земского бюджета.

Успех мог сопутствовать земству при умении председателя управы и других выборных лиц находить взаимопонимание с администрацией. В большинстве случаев такое сотрудничество налаживалось, несмотря на амбициозность и спесь губернского начальства, тяготевшего к «патриархальным» способам управления. Фрондерские попытки добиться независимости от вышестоящих властей имели, как правило, обратный результат, так как местная администрация располагала всеми необходимыми рычагами для устранения с арены неугодных общественных деятелей — от экономического давления до обвинений в «неблагонадежности». Между тем, оппозиционность земских кругов правительству постепенно нарастала. В 1870-е гг. XIX в. на основе «третьего элемента» и при поддержке части земской (либерально-дворянской) верхушки возникает оппозиционное земско-либеральное движение с требованием перехода к представительному правлению. При попустительстве и тайном сочувствии «передовой» либеральной среды, ненавидевшей самодержавные государственные устои, вызревает разрушительный политический радикализм.

В условиях отсутствия легальной системы политических партий земства являлись как центром формирования общественного мнения, так и средоточием либерально настроенной фронды. Из земской среды вышли многие будущие лидеры либерально-оппозиционного движения начала XX в.: октябристы Н.И. Гучков (Московское) и М.В. Родзянко (Екатеринославское); кадеты Ф.Ф. Кокошкин и Е.Н. Трубецкой (Московское), А.И. Шингарев (Воронежское), И.И. Петрункевич (Черниговское, Тверское), Ф.И. Родичев (Тверское), Д.И. Шаховской (Ярославское) и др. Для того, чтобы заявить о себе, земская либеральная оппозиция находила подчас самые необычные поводы. На сессиях земских собраний в прениях по чисто хозяйственным вопросам поднимались вопросы реформирования политического строя. Такие выступления раздражали губернскую и центральную власть. Но предотвратить речи «конституционного» характера не представлялось возможным, что приводило к громким политическим скандалам.

Политическая оппозиция самодержавному строю в рядах земства складывалась постепенно — на протяжении не одного десятка лет. Наиболее реалистическую позицию в вопросе о преобразовании государственного строя России выражал крупный русский юрист К.Д. Кавелин: «Пока земские учреждения не сложатся, не принесут пользы стране, не выкажут понимания местных интересов и умения вести их хорошо, до тех пор я не жду никакой хорошей перемены в центральном управлении государством» (1). Однако земская деятельность была далека от совершенства. «Конституционные» стремления были серьезным, но не главным обвинением в их адрес со стороны правительства. Гораздо чаще высшие правительственные деятели уличали земства в элементарном бездействии, включая невозможность провести заседание того или иного земского собрания из-за отсутствия нужного числа гласных (кворума). Причинами того зачастую были: у дворян — банальный «абсентизм», у крестьян — недостаток денежных средств для поездки в город (особенно — губернский) и проживания в нем во время земской сессии. На важном правительственном совещании в январе 1880 г. министр внутренних дел Л.С. Маков говорил о неучастии земства великороссийских губерний в деле обеззараживания скота и предупреждения его от заражения, а председатель Комитета министров П.А. Валуев поднял на смех самую идею совещательного обсуждения законодательных дел с участием представителей земства. Высокообразованных и опытных чиновников высшей администрации он ставил, «во всех отношениях, несравненно выше каких бы то ни было местных представителей». Валуев иронично замечал: «Я желал бы знать, какую можно извлечь пользу из того, что скажет по законодательному проекту представитель какого-либо Царевококошайска или Козьмодемьянска?» (2). Сам будучи автором одного из «конституционных» проектов, Валуев видел предназначение всероссийского земского представительства не в согласовании с ним важных законопроектов, а в совершенно обратном — в возможности эффективного политического воздействия вынашиваемых в правительстве идей на общество.

Новые ограничения земских прав, введенные правительством после покушения Каракозова на Александра II, вызвали ответное недовольство земских деятелей. Закон 21 ноября 1866 г., ограничивший право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения, был подвергнут обсуждению на заседании Петербургского губернского земского собрания в январе 1867 г. Фактически присвоив себе парламентские полномочия, земцы высказались за неприменение этого закона в 1867 г. Решение земства было опротестовано губернатором. Но собравшись вновь, гласные губернского земства не только подтвердили свое постановление, но и высказались за созыв общеземского представительства. Петербургское губернское земское собрание и уездные управы были закрыты правительством. Председатель губернской управы Н.Ф. Крузе был выслан в свое имение, а председатель собрания А.П. Шувалов — за границу. Чтобы положить конец политическим декларациям земских и дворянских собраний, 13 июня 1867 г. был издан закон «О порядке производства дел в сословных и общественных собраниях». Тогдашний министр внутренних дел П.А. Валуев назвал этот акт «задвижкой для конституционных заявлений» (3). Закон вводил цензуру губернатора на все публикуемые материалы деятельности земских учреждений, запрещал земствам взаимодействовать друг с другом и предписывал председателям земских собраний закрывать заседания в случае обсуждения вопросов, выходящих за пределы земской компетенции.

Но гонения и притеснения земских учреждений на этом не закончились. Еще в 1866 г. появились циркуляры Министерства внутренних дел и «разъяснения» Сената к земскому «Положению», которые закрепляли за губернским начальством право отказывать в утверждении выборных должностных лиц и служащих земских учреждений, признанных «неблагонадежными». Это усиливало подотчетность земств местным чиновникам. Затем последовали другие нормативные акты — о расширении губернаторского надзора за земством и порядком его работы, об ограничении открытости и гласности земских заседаний. Устанавливался административный контроль над деятельностью земств в области народного просвещения. По повелению государя от 4 июля 1879 г., земства могли открывать новые высшие и средние учебные заведения только с согласия попечителя учебного округа, а низшие — с согласия директора народных училищ. Ущемлялась финансовая самостоятельность земств, и без того имевших весьма скудные бюджеты. Законы 1866-1869 гг. существенно ограничили возможности пополнения земского бюджета. Правда, в 1869 г. земствам было разрешено инициировать на местах железнодорожное строительство — подавать прошения о предоставлении концессий и т. п., но при этом земские учреждения могли получать доход лишь от устройства небольших побочных железных дорог, ежегодная прибыль от которых не могла превышать 30% суммы всех земских сборов.

Следующее, после выступления петербургских земцев в начале 1867 г., крупное столкновение земства с властью, получившее общественный резонанс, произошло по прошествии многих лет — в царствование Александра III. В июне 1888 г. властями было закрыто Череповецкое уездное земское собрание — за «систематическое, в продолжение более 10 лет, препирательство со всеми правительственными учреждениями и лицами». Земская управа была заменена временной правительственной комиссией, а четыре члена управы — сосланы. Консервативно-охранительная газета князя В.П. Мещерского «Гражданин» по этому случаю насмешливо восклицала: «Пала Великая Череповецкая земская республика!» (4).

Но земские «адресы» на высочайшее имя и иные петиции с предложениями «конституционного» характера стали в 1860-1870-х гг. довольно частым и распространенным явлением. В конце 1870-х гг. земские деятели предприняли первые попытки создать свое политическое объединение. В 1878 г. состоялся нелегальный съезд представителей губернских земств, где предлагалось учредить Общероссийский земский союз с целью широкой пропаганды «конституционных» идей. В брошюре И.И. Петрункевича «Ближайшие задачи земства» (5) содержались требования установления в России конституционной монархии: свобода слова и печати, неприкосновенность прав личности и созыв выборного представительства. Петрункевич также подчеркивал, что не всякая «конституция» устроит либеральное земское общество. Он отвергал «всякую конституцию, данную сверху», и настаивал «на созыве» выборного представительства, которому предстояло бы одобрить реформу политического строя. В 1879 г. в Москве прошел нелегальный Земский съезд. Радикальные замыслы Петрункевича были отвергнуты большинством участников. Но создание Земского союза, тем не менее, состоялось. Нелегальная либерально-оппозиционная организация начала в земской среде агитацию за выдвижение политических требований правительству. Большинство земских требований, выдвинутых в 1880–1881 гг., носило, правда, умеренный характер. Властям предлагалось расширить компетенцию земств, их самостоятельность и т. п. Однако прозвучали и более решительные заявления. Новгородское земство настаивало, чтобы правительство выслушало «голос народа» и предоставило «ему возможность и средства свободно высказываться». Гласный Черниговского губернского земского собрания А.П. Карпинский протестовал против применения «административной высылки» в отношении представителей земства.

В 1870-е гг. желание земства играть более заметную роль в политической жизни общества постепенно находило все более сочувственный отклик в рядах высшей администрации. При рассмотрении некоторых законопроектов, касающихся «местных нужд», в Государственном совете правительство обращалось к земским деятелям как к «экспертам». По инициативе председателя Государственного совета вел. кн. Константина Николаевича, в июле 1880 г. было решено «испросить» мнение губернских земских собраний по вопросу о необходимых изменениях в устройстве местных учреждений по крестьянским делам. Осенью 1880 г. министр внутренних дел («диктатор») М.Т. Лорис-Меликов охотно делился с А.И. Кошелевым, издателем газеты «Земство», своими соображениями о созыве «земской думы». Это было за несколько месяцев до выдвижения Лорис-Меликовым своего знаменитого политического проекта. Уже тогда министр откровенно изложил Кошелеву свой замысел. Чтобы не вызвать резких возражений со стороны консервативных кругов, он предполагал, вместо создания постоянного совещательного представительства, «собрать общую, довольно многочисленную комиссию из выборных от земств» (6).

Цареубийство 1 марта 1881 г. положило конец политическим планам М.Т. Лорис-Меликова. Впрочем, утверждения многих исследователей, что именно отказ нового царя следовать замыслам Лорис-Меликова и отцовским предначертаниям стал роковым поворотным моментом в судьбе русского самодержавия, не имеют достаточных оснований. Б.Н. Чичерин, разделявший основные идеи политического проекта М.Т. Лорис-Меликова, вместе с тем считал недопустимым требовать политических реформ от Александра III, не успевшего «опомниться от потрясающих впечатлений». Спешное обсуждение конституционного вопроса в момент всеобщего смятения выглядело бы, по мнению Чичерина, «крайне опрометчиво». В борьбе с разрушительным нигилизмом правительство нуждалось в содействии общества, но о конституции, писал Чичерин, «не могло быть речи в такое смутное время. Надо было, во что бы то ни стало, укрепить власть, а не ослаблять ее, подвергая ее ограничениям» (7). Теперь все зависело от дальнейшего хода событий. Грозный манифест Александра III от 29 апреля 1881 г. о незыблемости самодержавного строя и уход М.Т. Лорис-Меликова из правительства не означали полного отказа от либеральных замыслов.

В мае 1881 г. земец А.В. Рутковский выдвинул либеральный проект преобразования земского самоуправления. Он предлагал: расширить избирательные права населения, дав возможность «беднейшим классам общества» участвовать в земских делах; ввести оплату деятельности гласных и расширить их полномочия; допускать гласных к занятию постов в местной администрации (исправников, уездных градоначальников и др.) для упрочения связи земства с правительством и для повышения «авторитета коронной администрации» на местах (8). А в июне тверское земство подготовило ходатайство о созыве выборного «совещательного учреждения» для «предварительного рассмотрения» проектов преобразований. В начале 1880-х гг. некоторые земские деятели вернулись к идее создания волостного земства как низшей ступени всесословного самоуправления. Идея «всесословной волости» была отчасти направлена на устранение доминирующей роли крестьянства в волостных делах. Но примечательно и то, что к данному времени стал более заметным всесословный, а не исключительно дворянский, характер земства. Авторами земских политических проектов были дворяне П.М. Голенищев-Кутузов-Толстой, А.И. Кошелев и А.В. Рутковский, крестьянин С.Я. Дерунов, представители торгового капитала П. Гурьев и Н.М. Смирнов.

В самом начале царствования Александра III правительство ярко продемонстрировало свою готовность прислушиваться к мнению деятелей местного самоуправления. Осенью 1881 г. министр внутренних дел Н.П. Игнатьев обеспечил созыв в Петербурге «сведущих людей» для обсуждения проектов введения обязательного выкупа крестьянами у помещиков надельной земли, понижения выкупных платежей и частичного сложения накопившихся недоимок по ним. Правда, «сведущие люди» из числа местных общественных деятелей не избирались земскими собраниями и городскими думами, а приглашались по выбору правительства. Тем не менее, уже в мае 1882 г. Игнатьев попытался добиться высочайшего одобрения своего проекта созыва многочисленного «Земского собора», не менее половины участников которого составляли бы крестьяне, по случаю предстоявшей коронации императора Александра III. Идея «Земского собора» пользовалась популярностью и в обществе, и среди умеренно-либеральной части правительственных кругов. Замыслам созыва «Земского собора» симпатизировали вел. кн. Константин Николаевич, А.В. Головнин, А.А. Абаза и ряд других высокопоставленных сановников. «Невозможно более править Россиею ни армиею солдат, ни армиею чиновников. Вся задача состоит в том, чтоб она сама собою правила, т.е. обратиться к общественным силам, к земству» (9), — говорил министр финансов Абаза императору Александру II незадолго до трагедии 1 марта 1881 г. Слышавший эти слова вел. кн. Константин Николаевич выражал им свое горячее сочувствие. Но проект Игнатьева, будучи по форме гораздо более смелым начинанием, нежели «конституция» Лорис-Меликова, оказался совершенно непродуманным и авантюрным. Министр находил в проведении «Земского собора» яркий театрализованный способ окончания нового «смутного времени». Для обсуждения проекта Игнатьева Александр III собрал совещание министров. Проект был единодушно отвергнут. Его автор беспрестанно изворачивался и путался в объяснениях, но вскоре был вынужден подать в отставку.

Планы и замыслы сделать выборные органы земского и городского самоуправления основой будущей либеральной политической системы пользовались широкой поддержкой в общественных кругах. В 1880-1890-х гг. ряд либеральных общественных деятелей находил в земстве самодостаточную и организованную силу, способную полностью и вполне эффективно заменить собой старую самодержавную бюрократию.

Однако писатель М.Е. Салтыков-Щедрин, который в начале «эпохи Великих реформ» сам энергично поддерживал идею развития местного самоуправления и видел в ней панацею от чиновничьего самовластия, в начале 1880-х гг. поставил под сомнение подобный оптимизм защитников земства. В своих «Письмах к тетеньке» (1881-1882 гг.) Михаил Евграфович дал несколько художественных образов земских деятелей, подвергнув беспощадному осмеянию политические упования либеральных кругов. Первый в этой созданной писателем галерее — либеральный помещик-делец Пафнутьев, «земская косточка», «излюбленный земский человек», владелец заложенного торопецкого имения под названием Обираловка. Как и другие «Пафнутьевы», он ездит в Петербург «понюхать, чем пахнет». Кроме того, Пафнутьев легко надувает кредиторов, никому не возвращая долги. Вслед за Пафнутьевым перед читателем предстают и другие бессменные «представители земства»: праздные и полуголодные помещики Дракины и Хлобыстовские «с своими крепостными идеалами», многодетный аптекарь Карл Иваныч, который «девичью кожу ест», и крестьянин Огрызковской волости Матвей Вздошников, пристрастившийся «к накоплению богатств».

Опираясь на земство и при поддержке дельца Пафнутьева, Дракины хотят отнять власть у старого городничего Сквозника-Дмухановского. Воображаемый переход власти от бюрократии к земству выглядит у Салтыкова-Щедрина трагикомическим образом. «Нет, вы представьте себе, — обращается автор к «тетеньке», — что пафнутьевские мечтания сбылись, и Дракины, низложив Сквозника-Дмухановского, сделались исключительными вертоградарями провинциального русского эдема. Представьте себе, что вам приходится жить в одной из клеточек этого эдема. Все Дракины между собой родственники или свойственники, все сплелись и переплелись так, что и расплести невозможно. Вы одна не родственница и не свойственница никому из них. У всех у них общие интересы, свои общие сплетни и ненависти, свое общее свинство; все они в одну дудку дудят, все одну мысль в голове держат: как бы урезать, опохмелиться и урезать вновь. Вы одни не принимаете участия ни в сплетнях, ни в опохмелениях, ни в ненавистях их. Как вы думаете: съедят они вас или не съедят? Что касается до меня, то я утверждаю: не только съедят, но предварительно еще отравят вашу жизнь своим дыханием (…) А мы-то с вами на Сквозника-Дмухановского жаловались! Ах, тетенька, ведь в нем все-таки хоть до некоторой степени теплилось чувство ответственности! (…) Дракин, напротив, так заблиндировал себя репутацией свежести, что (…) может дерзать все, что ему в голову вступит (…) Он ничего не страшится, ни в чем не сомневается, ни перед чем не останавливается, дышит отвагой — и шабаш. Взятку возьмет — сейчас забудет, в зубы треснет — опять забудет. Все у него делается как-то мимоходом, не в зачет. А ежели его, наконец, изловят и приведут в суд, то он будет говорить: не знаю! не помню! пил мертвую, и что делал, ничего не помню». Радость автора «Писем» связана с тем, что из Петербурга «Пафнутьев воротился восвояси, не донюхавшись ни до чего». Автора не пугают обвинения со стороны либеральной «тетеньки» в том, что он предпочитает «бюрократию земству», а Сквозников-Дмухановских, Держиморд и Тяпкиных-Ляпкиных — Дракиным и прочим «земцам»: «… если в жизни регулирующим началом является пословица: "Как ни кинь, все будет клин", то и между клиньями все-таки следует отдавать преимущество такому, который попритупился» (10). Вел. кн. Константин Николаевич, прочитав это «письмо» Салтыкова-Щедрина о земстве, некоторое время испытывал разочарование в своих либерально-земских идеалах. «На земщине, т.е. на среде бессословной или всесословной, заключающей в себе все жизненные силы России, я основывал все мои надежды лучшего будущего, — писал он в декабре 1881 г. — В нем одном видел всю будущность возрожденной России. Теперь же, прочитавши последнее письмо к тетеньке, я должен сознаться, что все эти мои надежды и розовые мечтания суть ни что иное, как детские грезы и бредни. Щедрин, как будто угадывая, в чем мои мысли заключаются, выливает вдруг на них ушат холодной воды. Он делает параллель между старыми Сквозниками-Дмухановскими, Держимордами и будущими земскими деятелями или дельцами, и выходит, что из двух зол старое чуть ли не менее скверно — и горько и гадко! (…) Если и коронные и дв[о]рянские чиновники скверны, и земские люди одинаково скверны и гадки, то все мои мечтания распадаются в пух и прах! Но если нельзя выезжать ни на чиновничестве, ни на дворянстве, ни на земстве, то где же искать те элементы, которые могут спасти Россию! Что же тогда остается делать?» (11).

Преемником Н.П. Игнатьева на посту министра внутренних дел стал Д.А. Толстой — решительный противник свободы печати и земского либерализма. Теперь многие представители центральной и местной администрации вновь и вновь стремились представить земства едва ли не «гнездами заговорщиков и бунтовщиков», которые мешают «управлять». Именно назначение Д.А. Толстого Б.Н. Чичерин считал переломным и пагубным для земства событием. «Это был роковой шаг, определивший окончательно направление нового царствования» (12).

ПРИМЕЧАНИЯ:

1. Кавелин К.Д. Собр соч. СПб., 1898. Т. II. С. 157.

2. ГА РФ. Ф. 677 (имп. Александра III). Оп. 1. Ед. хр. 134. Л. 14 об. — 16 об.

3. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т. 2. М., 1961. С. 139.

4. Гражданин. 1888. 24 августа.

5. См.: Вольное слово. 1883. № 56; работа была опубликована без подписи автора. Первое легальное издание статьи И.И. Петрункевича в России — см.: Юбилейный земский сборник. 1864-1914 / Под ред. Б.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля. СПб., 1914. С. 429-437.

6. Кошелев А.И. Записки (1812-1883). Берлин, 1884. С. 253.

7. Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 121-123.

8. Рутковский А.В. Проект переустройства земского самоуправления на новых началах. СПб., 1905. С. 51-52.

9. ГА РФ. Ф. 722 (вел. кн. Константина Николаевича). Оп. 1. Ед. хр. 1119. Л. 163 об. — 164.

10. Салтыков-Щедрин М.Е. Собр. соч. Т. 7. М., 1988. С. 337-353.

11. ГА РФ. Ф. 722. Оп. 1. Ед. хр. 1118. Л. 144 — 145 об.

12. Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 220.