Глава XVII. Народная школа, земство и правительство

Из книги "История русской педагогии"

В 1864 году было издано Положение о земских учреждениях, которым к предметам ведения земских учреждений отнесено и "попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земства школами и другими учебными заведениями" (изд. 1890 г., ст. 2, п. 10). Отношение земства к народному образованию определилось не сразу, довольно долго земство колебалось в своем отношении к народной школе: что она — его родное, кровное детище, или пасынок, или подкидыш? Закон предоставлял земству заботу преимущественно о материальном обеспечении народной школы ("участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законами определенных, в попечении о народном образовании", изд. 1864 г., ст. 2, п. 17), оставляя учебную часть в распоряжении министерства. Материальных средств, доходов у земства было мало, расходов много, всякого рода хлопот по благоустройству различных сторон народной жизни, весьма не благоустроенной в то время, было более чем достаточно для самых энергичных земских работников. Естественно поэтому, что земство на первых порах своей деятельности не особенно заботилось о народной школе, да и самое это дело — сельская школа — представлялось как будто не вполне принадлежащим земству, его ведению: в сельской школе учились исключительно дети крестьян, следовательно, крестьянским обществам ею и заниматься. Землевладельцы и лица других сословий не учат своих детей в сельских школах, а земство должно служить благосостоянию всех жителей данной местности, а не одного сословия. Поэтому земство на первых порах не прочь было сбыть со своих рук сельскую школу, предоставив ее, если не всецело, то преимущественно ведению и попечению сельских обществ. Губернские земства признавали устройство и содержание школ делом уездных земств, оставив за собой преимущественно заботы о подготовке учительского персонала; а уездные земства, в свою очередь, считали устройство школ обязанностью сельских обществ. Некоторые земства уездные даже считали нерешенным коренной вопрос, следует ли земству вообще вмешиваться в школьное дело (полтавские земства 1866—1867 гг.). Так, пирятинское земское собрание постановило, что взыскание средств на содержание и устройство школ ближе всего зависит от забот церковных попечительств; земство же может действовать в этом случае с пользою, поощряя только сделанные добрые начинания. Полтавское уездное собрание придерживалось того взгляда, что заботы о начальном образовании должны лежать на сельских обществах, а ведению земства подлежит лишь "общее и высшее образование для всех сословий" и т. п. Неудивительно поэтому, что спустя три года по введении земства, именно в 1868 году, из 324 уездных земств ничего не ассигновали на народное образование 109, т. е. 1/3 их. В 40 уездах на эти нужды были ассигнованы ничтожные суммы. Некоторые земства из числа 215 (324—109 = 215) ассигновали на народное образование вообще, а не на начальное в частности, и выделенные средства на начальное образование систематически не расходовались. Так, например, в 1865 году все херсонские земства, кроме елисаветградского, ассигновали на начальные школы 6285 рублей; но из ассигнованной суммы была израсходована лишь половина, а 3125 рублей остались нетронутыми, потому что, по словам отчета губернской управы, "не оказалось ни школ, которые нуждались бы в поддержке, ни учеников, нуждающихся в пособии, ни учителей, достойных поощрения и забот о них". До 1874 года земства Херсонской губернии почти не вмешивались в дело начального образования в своих уездах ¹.

Мало-помалу земства приходили к убеждению, что сельская школа не подкидыш в земстве, а кровное его детище. В 60-х годах земства назначали кредиты на поощрение и награды учителям, а с 70-х годов эти награды превращаются в постоянное жалованье, в доплату к суммам, ассигнуемым сельскими обществами на содержание учителей. Размер таких доплат был крайне разнообразен, но в общем он не превышал сначала половины учительского жалованья. С конца 70-х годов положение дела в большинстве земств меняется: основное жалованье вносят земства, а доплаты производят сельские общества. С 90-х годов земства начинают принимать жалованье учителям исключительно на свой счет, и в 1902 году осталось немного уездов, где в этих расходах участвовали и сельские общества ².

Параллельно тому, как земства принимали на свой счет расходы на учительское жалованье, они же обеспечивали школы и учебными принадлежностями, освобождая сельские общества и от этого расхода. Сила вещей привела к такому неизбежному результату: везде в школах обнаруживался недостаток мебели, книг и других пособий. Встречались училища, в которых не обучали письму, потому что писать было нечем и не на чем, не было ни перьев, ни бумаги, ни аспидных досок и т. п. С 80-х годов, а особенно с 90-х, земства все более начинают принимать участие в снабжении школ учебными принадлежностями, а к 1902 году эти расходы были целиком отнесены на земский счет в большинстве уездов. В настоящее время этот налог на сельские общества близок к окончанию ³.

Вместе с материальным обеспечением школы и ее общим утверждением совершенствовалась и ее внутренняя педагогическая организация. Целый ряд видных русских педагогов — барон Корф, Деркачев, Паульсон, Водовозов, Бунаков и др. — значительную часть своих сил и времени отдали разработке педагогической стороны начальной школы: были выработаны методы преподавания, определены продолжительность обучения и число отделений начальной школы, указан учебный курс, составлены учебники и всякого рода пособия, — словом, старая начальная школа была перестроена заново и явилась наиболее правильно поставленным в педагогическом отношении учебным заведением.

Несмотря на указанную энергичную работу педагогов по педагогическому благоустройству народной школы, взгляды земства на ее сущность и основные задачи долгое время колебались, земство не понимало ясно значения народной школы в общем ходе народной жизни, не оценивало достаточно образования, хотя бы и элементарного, как условия успешности созидательной земской работы. Барон Корф, земский педагог, учил земцев, что начальная школа должна воспитывать человека, а не профессионала, что она должна давать не грамотность, а хотя бы и небольшое, но образование, что она должна иметь подготовленного, более или менее образованного учителя и т. п. То же проповедовали и другие педагоги. А земство, руководимое главным образом экономическими, а не педагогическими соображениями, все стремилось устроить народную школу, уж если нельзя сдать ее на руки сельским обществам, попроще, подешевле и долгое время было занято отысканием наиболее дешевого типа народной школы. Чуть что-нибудь в этом роде появится на педагогическом рынке, как земство и набросится на дешевку. Выдумал кто-то в 70-х годах передвижные или "амбулаторные" школы, временные школы в уездах с переездными наставниками, и вот пошли писать уездные земские собрания: предполагалось возложить на лучших учителей в уезде разъезды по участкам. В каждом участке должно быть 6–8 пунктов. На одном участке учитель остается 4 недели, а затем через 6–8 недель снова возвращается к нему и т. д. Заложив основы для самообучения, учитель делит своих учеников на 5–6 товариществ, из которых каждое группируется вокруг наиболее способного и бойкого ученика, а сам переезжает в следующий пункт. Земство пустилось насаждать такое амбулаторное образование, но, по счастью, встретило препону в правительстве, опасавшемся политической агитации посредством таких школ. Земствам был разослан в 1877 году сенатский указ о том, что земства не могут открывать подвижных школ "по неимению закона, разрешающаго земским учреждениям собственною властью открывать подвижныя школы". Когда же у правительства исчезли опасения и оно стало разрешать открытие подвижных школ, земства отказались пользоваться этим разрешением, так как успело уже обнаружиться, что передвижные школы "не достигли ожидаемых успехов" и расходы на них находятся "в несоответствии с результатами преподавания"⁴.

Мечтали некоторые земства о превращении начальных школ в школы грамоты ради простоты дела и дешевизны, мечтали о придании начальным школам профессионального характера, о превращении их в профессионально ремесленные, сельскохозяйственные и т. п., но мечты так и остались мечтами. Разговоров на эти темы в земских собраниях было много, но сделано было в указанных направлениях очень мало. Зато многие земства с восторгом ухватились за церковно-приходские школы, когда те появились, и думали, что теперь-то они могут сказать: "ныне отпущаеши" нас от народных школ и народного образования. Земства принялись субсидировать церковно-приходские школы, в 1901 году из 359 земств 265 давали им субсидии в размере 434 тысяч рублей, причем с 1880 по 1895 год ни одно уездное земство, раз начав субсидирование церковно-приходских школ, не прекращало окончательно своих пособий; даже временное прекращение наблюдалось всего в 3—4 случаях. Некоторые земства шли еще дальше: они передавали духовенству свои школы, все или часть, а своих больше не заводили. Этим они считали свои земские обязанности по отношению к народному начальному образованию исполненными.

Побуждения к такому способу действий у земств были различные: Васильское земское собрание полагало, что в силу исторических обстоятельств духовенство более компетентно и более заинтересовано в успехах просвещения, чем земство. Вольское земское собрание ссылалось на то, что в массе крестьянства имеется более сочувствия к церковно-приходской, чем к земской школе. Тверская губернская управа выражала уверенность, что церковно-приходская школа будет весьма близко стоять к земской школе и все ее отличие будет заключаться лишь в том, что она будет хуже обставлена и будет иметь меньше средств, чем земская. В Елатомском земском собрании один гласный (Ершов) необходимость поддержки церковно-приходской школы мотивировал таким весьма реальным и убедительным соображением: "Мы избавим земство и сельския общества от непроизводительных расходов".

Но были в земствах и другие взгляды на отношение земских школ к церковно-приходским и вообще на положение народной школы в земстве. Сущность этих иных взглядов прекрасно выразил московский гласный Д. Ф. Самарин, который (в 1894 г.) говорил, что, "приветствуя появление, распространение и развитие церковно-приходских школ как школ, устраиваемых духовным ведомством на его специальные средства и на частные пожертвования, земство не может отнестись иначе, как отрицательно, ко всякой попытке отвлечь хотя бы часть земских средств на поддержание школ духовного ведомства... Земская общественная школа не должна стать школой правительственнаго ведомства". И московское земство, много заботившееся об улучшении своих школ, отрицательно относилось к отвлечению земских средств на церковно-приходские школы. Одесское земство еще в 80-х годах признало, что материальное пособие церковно-приходским школам — совершенно неуместная и бесцельная затрата со стороны земства. Но таких земств, как Московское и Одесское, было немного, большинство стояло за субсидирование церковно-приходских школ.

Так дело тянулось до конца 90-х годов прошлого столетия. В это время в земской деятельности по народному образованию совершился крупный переворот: губернские земства, воздерживавшиеся от непосредственного участия в устройстве и содержании начальных школ, с 90-х годов постепенно входят в организацию школьного дела, вырабатывая проекты школьных сетей, систематизируя работу уездных земств, выдавая ссуды на постройку школ, производя доплаты к жалованью учителей и т. п. Число земских школ с 90-х годов значительно увеличивается, существование школ становится более устойчивым, многие школы приобретают собственные помещения; увлечение церковно-приходскими школами проходит, субсидии им уменьшаются, обнаруживаются деятельные заботы о создании учреждений для подготовки народных учителей; вырабатывается тип земской начальной школы, содержимой и направляемой земством, который и противопоставляется типу церковно-приходской школы ⁵.

Таким образом, та школа, которая называется ныне земской народной школой, есть результат многообразного народно-общественного творчества. В основе ее лежит, без всякого сомнения, старинная дьячковская школа, созданная мастерами грамоты и поныне еще существующая кое-где в глуши, особенно же среди старообрядческого населения, например в Пермской губернии. Из частной школы, существовавшей в силу частного договора между родителями ученика и учителем-мастером, она превратилась в общественную сельскую школу, содержимую сельским обществом. Эта сельская общественная школа была весьма плоха и бедна, с неподготовленным, малообразованным учителем и без учебных пособий, ютившаяся в сторожке или в обыкновенной крестьянской избе. От старинной дьячковской школы она ушла недалеко. Но вот явился новый школьный орган — земство — и мало-помалу вошел в школьное дело. Сельская общественная школа постепенно превратилась в крестьянско-земскую, потом — в земскую — почти всецело по источникам содержания и земско-общественную — по своей внутренней педагогической организации, приданной ей общественниками-педагогами. Таким образом, в настоящей земской народной школе мы можем различить целый ряд напластований народно-общественного творчества, ее организация есть дело многолетней и многосложной работы и творчества по преимуществу массового, народного, когда она была всецело в руках народа, и творчества личного, лучших людей, когда она попала в руки земств и отдельных педагогов.

Содержа школы, наблюдая за ними в лице двух членов училищного совета и вообще имея к ним самые близкие отношения, непосредственно заинтересованное в их благоустройстве земство, естественно, обращалось с ходатайствами по разным школьным делам к правительству и по большей части получало от него отказы. За время с 1865 по 1884 год земства представили не менее 259 ходатайств о школах, из которых отклонено или не получило дальнейшего движения 158, т. е. 61%. Из числа удовлетворенных 2/5 ходатайств касались почти исключительно вопроса об учреждении новых, преимущественно средних учебных заведений или о расширении существующих на собственные средства земств. Посмотрим, каковы были главнейшие виды отклоненных правительством земских школьных ходатайств и по каким причинам они отклонялись.

Многие земства (числом 18) ходатайствовали об усилении земского элемента в составе училищных советов еще одним-двумя членами или о предоставлении председателю или членам управ права заседать в училищных советах по должности или по выбору земских собраний. Ходатайства были изложены и в разных других формах. Мотивом всех этих ходатайств служила признанная необходимость в привлечении большего числа лиц к деятельности и к наблюдению за народным образованием и, в частности, для контроля над школьным преподаванием. Волчанское земство указанную побудительную причину формулировало так (в 1876 г.): "В настоящем числе члены училищного совета не успевают посещать всех народных училищ и не могут присутствовать на всех окончательных экзаменах, вследствие чего в некоторых училищах экзаменов вовсе не бывает". Инспектора народных училищ находились, вероятно, в таком же положении. Таким образом, в усилении наблюдения нужда была большая, надзора за школами не было, но тем не менее министерство народного просвещения отклонило все ходатайства, признав увеличение числа членов от земства в училищных советах "излишним". В то же время число инспекторов народных учиищ возрастало весьма медленно, да и в настоящее время их число еще недостаточно.

Вследствие этого последнего обстоятельства некоторые земства (числом 9) возбудили ходатайства о предоставлении права самим земствам избирать инспекторов своих училищ, обладающих соответственным педагогическим цензом, для руководства учителями, для улучшения приемов преподавания, для постоянного действительного надзора за ходом учебного дела в школах. Потребность в таком педагоге-руководителе вызывалась как педагогической неподготовленностью в иных случаях членов от земства (по свидетельству ходатайства Рязанского губернского собрания), так и тем, что "правительственные инспектора, по недостаточному количеству их, едва ли в силах так заботиться о школах, как земство" (по словам Таврического губернского собрания). Все подобные ходатайства были отклонены министерством народного просвещения на том резонном основании, что они "не подлежат удовлетворению по действующему положению о начальных народных училищах" (об изменении этого действующего положения именно и возбуждалось ходатайство). Рязанскому земству было указано, что если земство желает усилить надзор за школами, то пусть ходатайствует об учреждении необходимого числа должностей правительственных инспекторов народных училищ с содержанием от земства. А по поводу такого же ходатайства Таврического земства министр народного просвещения прямо и откровенно заявил, "что правительству ни в каком случае не может быть удобным отказаться от того надзора и контроля над народным образованием, которые поручены его специальным агентам в лице определенных им инспекторов народных училищ".

Наконец, в 1875 году вследствие ходатайства Елабужского уездного земского собрания вопрос этот разрешился в законодательном порядке: Высочайше утвержденным 22 ноября 1875 года мнением Государственного совета в Елабужском уезде была учреждена должность инспектора с содержанием от земства, с предоставлением ему всех прав и преимуществ инспекторской должности на общем основании, но и с подчинением его в порядке определения на должность и в отношении его служебных обязанностей общему положению о правительственных инспекторах, т. е. с постановлением самого назначения его и затем всей его службы в зависимость от правительственного директора народных училищ. Тем же законом было предоставлено министру народного просвещения по соглашению с министрами финансов и внутренних дел, а также с главным начальником III отделения Собственной Его Величества канцелярии учреждать должности инспекторов народных училищ с содержанием от земства и в других местностях — в случае ходатайства о том местных земских собраний. Но земства мало пользовались этим законом.