Закон о монетизации льгот и финансирование высшего образования

Весной 2004 г. Правительство внесло проект поправок в закон о высшем и послевузовском образовании, связанных с сокращением государственных федеральных гарантий граждан в области образования, а также трудовых прав и гарантий работников образовательных учреждений. Среди них были и такие, которые немедленно вызвали крайне отрицательную реакцию ректорского корпуса, например, об отмене права на аренду/взятие в аренду помещений (ст. 27-4: "Высшее учебное заведение вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества…"). Их борьба с такими предложениями увенчалась успехом, однако в число принятых законодателями поправок вошла и такая новация: " Получение на конкурсной основе бесплатного среднего профессионального и высшего профессионального образования в государственных образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования в пределах федерального компонента государственного образовательного стандарта осуществляется в федеральных государственных образовательных учреждениях и в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение" (курсив автора)[ФЗ-122, ст.16, п. 22.].

Федеральный компонент в ГОС ВПО составляет в среднем около 70-80 процентов от общего объема трудоемкости освоения образовательной программы. Это значит, что около года из 4-5 лет образования по программам бакалавра и специалиста государством финансироваться не будут. По-видимому, эти расходы должны взять на себя регионы, если у них будут возможности и потребности, или предприятия, или сами студенты, точнее, их родители. Но если никто не доплатит, диплом выдаваться не будет из-за не соблюдения требования стандарта по объему подготовки. Выделенный курсивом фрагмент ничего общего с Конституцией не имеет.

"Конституция России, статья 43:

1. Каждый имеет право на образование.

2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования".

В ней совсем в разных пунктах статьи 43 говорится о получении на конкурсной основе бесплатно высшего образования (и только высшего, а не среднего профессионального, которое вообще не требует от гражданина прохождения конкурса для получения средств из федерального бюджета, а должно быть столь же общедоступным, как и основное общее образование) и о федеральных государственных образовательных стандартах (ГОС), а не о "федеральном компоненте" ГОС. Это – некая весьма вольная и, как теперь оказалось, далеко не безобидная трактовка конституционной нормы.

Реализация этой новой нормы федерального закона об образовании связана с большими техническими трудностями, так как в стандартах по разным направлениям (специальностям) предусмотрены разные доли федерального компонента в ГОС ВПО, а вузы часто реализуют по несколько десятков образовательных программ подготовки бакалавров, специалистов, магистров. Однако для Счетной палаты эти трудности не имеют значения. По всей видимости, эта норма будет отменена при первом удобном случае. Однако кто-то ее написал, предложил, а "Топтыгины" за нее проголосовали…
Законопроекты по интеграции научной и образовательной деятельности и дополнительному профессиональному образованию.

Сейчас в Государственной Думе идет рассмотрение очередной серии поправок к законам об образовании, также не свободных от явных или неявных "медвежьих услуг". Например, законопроекты, нацеленные на снятие барьеров для интеграции научной и образовательной деятельности (через внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"), а также на упорядочение дополнительного профессионального образования, чреваты утратой барьера, защищающего сферу отечественного образования от обязательств, вытекающих из членства в ВТО.

Все страны, включая США, не рассматривают образование как сферу, в которой допустимо неограниченное применение правил свободной рыночной конкуренции. В предыдущем разделе об этом уже говорилось (а соответствующее место по образованию взрослых выделено курсивом). Законодательно закрепленный в нашей стране принцип некоммерческого статуса любого заведения, осуществляющего образовательную деятельность, как раз и закрывает сферу образования от норм ВТО.

Поскольку заведения, ведущие научную деятельность, могут быть и коммерческими, предоставление им права вести также образовательную деятельность может снять указанный барьер с непредсказуемыми последствиями для российского образования, и без того переживающего не лучшие времена.

Что касается любых коммерческих организаций, в том числе и научных, реально ведущих дополнительную к основным уставным деятельность, относящуюся к образованию, действующее законодательство позволяет без каких-либо существенных финансовых или временных затрат создавать им специализированные некоммерческие организации, основной деятельностью которых и станет предоставление "дополнительных" образовательных услуг. Особенное недоумение вызывает ссылка представителей Минобрнауки России на Конституцию при обосновании возможности участия коммерческих предприятий в образовательной деятельности. В Конституции говорится исключительно о бесплатном образовании (общем и специальном), которое может осуществляться не только в учреждениях, но и на предприятиях. Предмет же законопроекта о дополнительном образовании – образование платное. Иначе, зачем оно нужно коммерческим организациям?

Законопроект по автономным учреждениям и государственным (муниципальным) автономным некоммерческим организациям.

Материалы по автономным учреждениям (АУ) и государственным (муниципальным) автономным некоммерческим организациям (ГМАНО) фактически разработаны без учета особого статуса государственного образовательного учреждения (ГОУ), предусмотренного Конституцией.

Конституцией предусмотрены две специфические конструкции: "государственное (и муниципальное) образовательное учреждение" и "государственное учреждение здравоохранения". Хотя бы из уважения к Конституции необходимо указанные типы организаций наделить их собственным содержанием, отличающим их от государственных учреждений вообще.

В случае образования целесообразно максимально сохранить уже предоставленные права и восстановить ряд отнятых (например, по работе не только через Казначейство), поскольку все приобретаемое имущество автоматически становится собственностью государства (федерации, если речь идет о федеральном ГОУ).

Значительное урезание прав вузов по управлению бюджетными и внебюджетными сдерствами все последние годы происходило по инициативе  Минфина, крайне озабоченного необходимостью в соответствии с принципом субсидиарной ответственности оплачивать из средств бюджета долги государственных вузов. Позиция Минфина представляется смесью лукавства, невежества и беззакония.

Прежде всего, ни для кого не секрет, что основной причиной "долгов" государственных вузов было их устойчивое недофинансирование из бюджета. Вузы оплачивали часть текущих расходов, подлежащих бюджетному покрытию, из внебюджетных источников в порядке своеобразного "товарного кредита" с надеждой на восполнение потерь после поступления положенных бюджетных средств. Этого часто не происходило и фактически вузы субсидиарно отвечали по обязательствам государства, а не наоборот. Минфин должен обнародовать хотя бы за последние 5 лет соответствующие показатели, чтобы была видна реальная величина "чистой" субсидиарной ответственности по текущим платежам. Скорее всего, она будет отрицательной для государства.

Что касается платежей по капитальным расходам, то очень хотелось бы видеть общую величину поступлений в бюджет от обложения "налогом на прибыль" средств, вкладываемых вузами в имущество, используемое на осуществление уставное деятельности. Вещь это незаконная, но широко практикуемая нашими налоговыми органами.

Наконец, очень хотелось бы видеть хотя бы за те же пять последних  лет, а лучше за десять, прирост государственного имущества, числящегося за госвузами, обеспеченного за счет внебюджетных источников. Только после этого можно предметно говорить о том, как реально складываются экономические отношения государства с трудовыми коллективами вузов.

Представляется также более соответствующим сути дела определение федерального образовательного учреждения как образовательного учреждения, учрежденного Российской Федерацией и только ею (без соучредителей), использующего имущество, находящееся в федеральной собственности, и финансируемого за счет средств федерального бюджета. Именно такая формулировка была принята совместной рабочей группой Российского Союза ректоров и Министерства образования и науки Российской Федерации при доработке Концепции участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Представляется целесообразным не пытаться "причесать под одну гребенку" столь разные по содержанию основной деятельности заведения (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физкультура и спорт). Статус федерального ГОУ мог бы во многом совпадать с представленными предложениями по АУ, которые, в свою очередь, во многом восстанавливают то положение государственного вуза, которое было изложено в начальной редакции закона об образовании.

Что касается ГМАНО, то предусмотренная проектом закона передача в ее собственность имущества учредителем почти автоматически ведет к его приватизации в случае ликвидации организации данного вида, поскольку на него могут быть обращены требование кредиторов и только то, что останется после удовлетворения указанных требований, передается ликвидационной комиссией учредителю. Подведение под банкротство успешно действующих предприятий – давно освоенная на других рынках практика. Недвижимость государственных вузов, как правило, находящихся в центре города, занимающих большие площади – очень лакомый кусок. Немало ректоров из-за этого может поплатиться жизнью.

Поскольку ГМАНО будут создаваться не на пустом месте, а путем реорганизации действующих вузов, было бы логичным проводить предварительную очистку передаваемого государственного имущества от всех активов, созданных ранее за счет внебюджетных средств. Ведь за передаваемое имущество надо будет платить арендную плату. Нет никаких оснований ее платить за имущество, созданное усилиями самого вуза.

Учитывая циклический характер потребностей общества в основном образовании, как общем, так и профессиональном, в силу продолжающегося воздействия на демографические процессы последствий Великой Отечественной войны ("демографическое эхо войны"), представляется крайне нежелательным в обозримом будущем применять статус ГМАНО именно в сфере образования. В частности, после периода значительного циклического снижения рождаемости в 90-х годах прошлого века, когда многие детсады были перепрофилированы или их помещения вообще изъяты из сферы образования, рост рождаемости с начала текущего века уже сталкивается с нехваткой помещений для занятий с детьми дошкольного возраста.

Кроме того, положение о том, что имущество, передаваемое ГМАНО, должно "обеспечивать возможность выполнения работ и оказания услуг с целью обеспечения предусмотренных законом прав граждан, в том числе получения бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования" – является декларативным. Никаких санкций за его нарушение в законе нет и быть не может.

Законопроект по работодателям.

Материалы по работодателям ("О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части предоставления права представителям объединений работодателей участвовать в государственном прогнозировании и мониторинге рынка труда, формировании перечней направлений подготовки (специальностей), разработке государственных образовательных стандартов профессионального образования и процедурах контроля качества профессионального образования") кажутся вполне удовлетворительными. Однако при более внимательном рассмотрении также вызывают сомнения, переходящие в неприятие. Прежде всего, действующее законодательство никак не ограничивает участие работодателей в формировании требований к подготовке специалистов. Подзаконными документами Минобразования России прямо предусматривается такое участие в работе Учебно-методических объединений, на которых лежит основная работа над ГОС ВПО. И это не только слова. Практически все вузы поддерживают связи со своими выпускниками, достигшими профессиональных успехов, в том числе и попадающими в ряды работодателей. Однако работодатель как таковой в нашей стране сейчас просто не может сколько-нибудь ответственно делать заказ на специалистов высшей квалификации, которые выйдут на рынок труда через несколько лет. Сейчас у него голова больше болит от острой нехватки квалифицированных рабочих.

То, что готовить этих рабочих должны специалисты с высшим профессиональным образованием, причем не только специальным, но и педагогическим, работодателя не волнует, как не волнует и то, откуда возьмутся такие преподаватели, как они потом удержатся в наших ПТУ. По идее, это совместная головная боль администрации вузов и ссузов, ПТУ. Но вузы находятся в федеральном подчинении, а остальные профессиональные заведения – региональном. У каждого уровня власти в нашем государстве теперь свой мандат "без права передачи".

Рынок вообще не способен давать сигналы, нацеленные на сколько-нибудь длительную перспективу. Только профессиональные сообщества, которые было бы большой ошибкой путать с работодателями, могут реально формировать качественные требования к выпускникам высшей школы, равно как и к условиям их подготовки. Даже в США, где имеются самые тесные связи образования и рынка труда, аккредитацией образовательных программ вузов занимаются не работодатели, а именно профессиональные сообщества.

"Важнейшую роль в формировании объема и содержания отдельных инженерных образовательных программ и квалификационных требований к выпускникам этих программ, как в пределах одного учебного заведения, так и в национальных масштабах, играют различные профессиональные общества, объединения и ассоциации (некоторые из них функционируют в глобальных масштабах и хорошо известны в нашей стране: IEEE – Институт инженеров по электротехнике и электронике, ISA – Международное общество по измерению и контролю, ASME – Американское общество инженеров-механиков, SAE - Общество автомобильных инженеров и многие другие) и созданные на их основе общественные органы (AAC&U - Ассоциация американских колледжей и университетов, WHES - Вашингтонский секретариат по вопросам высшего образования, ACE – Американский совет по образованию, CHEA – Совет по аккредитации высшего образования, AAUP – Американская ассоциация университетских профессоров, ASEE – Американское общество инженерного образования и другие). Деятельность этих профессиональных обществ и общественных органов, осуществляющих по просьбе и приглашению отдельных университетов обзор и оценивание объема, содержания и качества подготовки по отдельным образовательным программам и их национальную аккредитацию, а также профессиональное признание квалификаций выпускников этих программ, организующих публикацию различных отчетов и бюллетеней и проведение множества конференций и семинаров, способствует выработке общенациональных подходов как к подготовке специалистов по отдельным направлениям, так и к организации учебного процесса" [Гребнев, Попов, 2004].

Можно, конечно, понять авторов этого законопроекта. Действующий порядок работы УМО у многих ректоров вызывает раздражение. Слишком часто головной вуз становится монополистом, его преподаватели получают конкурентное преимущество в получении грифов на учебные материалы. От него зависит получение новой лицензии на образовательную деятельность по конкретному направлению (специальности), прохождение аттестации (аккредитации). Однако попытка заменить сообщество профессионалов сообществом работодателей не решит проблему. Скорее, следовало бы изменить подходы к "грифованию", если без него действительно никак нельзя обойтись, что вообще-то сомнительно.

Большой вал заявок на "грифование" учебных материалов есть следствие двух административных установлений: наличие "грифованных" работ у соискателей ученых званий (доцента, профессора), особенно если у них нет научных степеней (соответственно, кандидата или доктора наук), и процент "грифованных" источников в составе библиотечных фондов. И то, и другое – попытка административными мерами компенсировать недоразвитость профессиональных сообществ, традиционное в России недоверие "верхов" "низам". Возможно, работа этих сообществ стала бы намного эффективнее, если бы она проходила в тесном взаимодействии с аналогичными зарубежными структурами. Хотя бы на первых порах на это можно было бы выделить и средства из федерального бюджета.

То же самое можно сказать и о документах, именуемых сейчас государственными образовательными стандартами. До тех пор, пока главным в них будет "Раздел 4 – Требования к обязательному минимуму содержания основной образовательной подготовки", дифференцированные по циклам дисциплин и даже по отдельным дисциплинам, – сами стандарты будут слишком напоминать типовые образовательные программы советских времен, отступление от которых, как правило, не разрешалось. Примат профессионального начала над общим в них присутствует в еще большей степени, чем в средней школе, а узкоспециализированные выпускающие кафедры доминируют в процессе их реализации. Такой подход делает практически неразрешимой проблему сокращения номенклатуры направлений (специальностей) подготовки специалистов.

Выход видится в переходе от дублирования на уровне государства того, чем вузы и сами постоянно занимаются – совершенствование содержания образовательного процесса, – к стимулированию повышения управленческой культуры в вузах.

Это соответствовало бы и тенденциям, наблюдаемым в других странах. Например, АВЕТ (Accreditation Board for Engineering and Technology), один из старейших и наиболее авторитетных аккредитационных органов США, перешел с 2000 г. на принципиально новые критерии аккредитации. Основное отличие Критериев – 2000 от обычных заключается в том, что обычные критерии требовали от вузов, в первую очередь, выполнения определенных количественных показателей и достаточно жестко предписывали вузам обязательные для изучения курсы и даже их разделы. Критерии–2000, в первую очередь, требуют от вузов четкой формулировки целей и задач каждой программы и доказательств того, что в университете имеется успешно функционирующая система обеспечения качества обучения, основанная на оценивании степени достижения поставленных задач и корректировки целей и задач программы, исходя из миссии университета, критериев АВЕТ и интересов потребителей (заказчиков) программы.

Понятно, что ничего из перечисленного выше не подлежит фиксации в общегосударственном образовательном стандарте. Но это и не нужно. Федеральный образовательный стандарт может и должен быть нормой, во-первых, единой для всех лиц, физических и юридических, в том числе и не занятых непосредственно обучением, и, во-вторых, ориентированном на обеспечение безопасности общества. Возможно, среди них свое место могут занять и этические стандарты, о которых говорилось в Бухарестской декларации (2004).

По-видимому, не случайно именно культура целеполагания оказалась наименее развитой в стране планового хозяйствования. Жизнь по годовым планам как основе всяческого благополучия – плохой учитель науке стратегического управления.