Закон о монетизации льгот и финансирование высшего образования

Законопроект по военнослужащим-контрактникам.

Материалы о военнослужащих–контрактниках (в части обеспечения доступности высшего образования для лиц, отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных силах Российской Федерации и иных воинских формированиях в воинском звании солдата, матроса, сержанта, старшины) по сути не вызывают никаких возражений. Но из уважения к Конституции, которой право на получение высшего образования бесплатно предоставляется только по конкурсу, было бы логичным представлять конструкцию данного закон в формате "мены": сначала потенциальный студент работает на государство не менее трех лет, затем государство берет на себя расходы по его обучению в вузе и довольствие в размере прожиточного минимума.

В этом случае мы имеем дело с "опережающей отработкой" по контракту с государством в отличие от варианта, когда сначала гражданин учится за счет государства, а потом отрабатывает (тоже "мена", но в иной последовательности).

По сути дела, в советские времена широко практиковался именно такая мена, а совсем не "бесплатное образование", которое впервые появилось только после принятия Конституции РФ в 1993 г. и сразу же породило массу проблем с реализацией этого права в формате, предусмотренном в принятом за полтора года до того законом "Об образовании" (170 студентов на 10000 населения страны).

В справке к Концепции данного законопроекта говориться о том, что вузы не заинтересованы в приеме бывших воинов и предлагается изменить ситуацию ведением ГИФО с "повышенным финансовым наполнением". Представляются надуманными оба эти утверждения. Во-первых, бывшие контрактники, будучи на 4 года старше своих однокурсников (и однокурсниц!), привыкшие к нормальной армейской дисциплине и за год подготовительного факультета уже освоившиеся в вузе – это естественная опора администрации в работе со студенчеством, предельно зараженным инфантилизмом в предыдущей школьной и дошкольной жизни. Без них вряд ли возможны какие-либо серьезные реформы управления в вузах, предусматривающие активизацию студентов в этой деятельности (это касается и Болонского процесса).

Когда-то очень давно, в 60-е годы, когда на отделение политической экономии Экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова принимали только людей со стажем, а это были в основном бывшие военнослужащие, они весьма хорошо сочетались со школьниками-"кибернетиками". Вообще в МГУ всегда к студенту относились как к коллеге, а не "объекту". Экономико-математическая школа, созданная в конце 60-х годов, успешно работает и сейчас на вполне альтруистических началах. Можно даже сказать, что ГУ-ВШЭ – побочный продукт деятельности ЭМШ МГУ.

Во-вторых, ГИФО – это еще эксперимент и его результаты пока никто не может предсказать. Во всяком случае, деньги вуз может заработать многими способами, и дополнительные гроши на относительно небольшой контингент (менее 10% от нынешнего приема) – это совсем не то, что может реально заинтересовать руководство вузов.

Проекты решений об образовательном кредите (и образовательном займе, а также проекту постановления Правительства РФ о субсидиях на расходы, связанные с получением образования (разработка Рособразования)) пока не проработаны в той мере, чтобы они могли выноситься на широкое обсуждение, однако все они не имеют шанса быть принятыми, так как предусматривают выделение дополнительных средств из госбюджета без указания источника таковых. Единственным таким источником мог бы быть отказ от безграмотной "нормы" 170/10000. Точнее, ее замена на норму, привязывающую расходы на образование к объему ВВП.

Вслед за этим или параллельно можно было бы для сочетания неукоснительного соблюдения Конституции и удовлетворения насущных потребностей государства в специалистах высшей квалификации ввести новую трактовку конкурса, дающего право на получение бесплатного высшего образования.
Таким конкурсом может быть Всероссийская олимпиада школьников, упоминание о которой имеется в ФЗ "Об образовании".

"Победители и призеры заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников и члены сборных команд Российской Федерации, участвовавших в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам и сформированных в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, принимаются без вступительных испытаний в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования для обучения по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим профилю олимпиады" (ФЗ "Об образовании", ст. 16, п. 3.).

Тот факт, что ее победители и призеры уже сейчас зачисляются в вуз без вступительных экзаменов, формально противоречит Конституции, так как они, не сдавая вступительных экзаменов, не участвуют и в "конкурсах", основанных на их результатах. На самом деле духу Конституции это более чем соответствует, так как они участвуют в реальном всероссийском конкурсе. Прием остальных студентов мог бы осуществляться вузами самостоятельно на самых различных условиях в интересах общества, государства, его отдельных граждан.

Сейчас идея конкурсности получения права на бесплатное образование, закрепленная в Конституции, в реальной практике не имеет адекватного воплощения, так как вместо "конкурса", зафиксированного в Конституции, имеется огромное количество "конкурсов" в сотнях вузов по сотням специальностей. Даже если исключить факты коррупции, единственность конкурса отсутствует. Каждый вуз, более того, каждая приемная, если не предметная, комиссия становится трактователем единой конституционной нормы. Следует также иметь в виду, что доступность и бесплатность – не синонимы в Конституции. Сами по себе они могут сильно расходиться: платное быть доступным и даже общедоступным, а бесплатное – малодоступным. Для высшего образования Конституция не фиксирует доступности. Ее (в части бесплатного образования) ограничивает конкурсность. Поэтому за пределами ограниченной бесплатной доступности вполне может обеспечиваться платная доступность, доходящая до общедоступности.

Имеющиеся в настоящее время проекты нормативных документов, предназначенные на выделение средств с целью так или иначе, способствовать развитию кредитования студентов, полностью игнорируют все или почти все перечисленные выше обстоятельства.

Проект постановления Правительства о субсидиях.

Наиболее проработанный проект подготовлен Рособразованием – "Положение о государственных субсидиях в системе образования". Он охватывает потенциально всех студентов, как бюджетной, так и внебюджетной формы оплаты расходов на образование и касается исключительно расходов на оплату социально-бытовых и иных услуг, сопутствующих получению образования, а не непосредственно на образование, поскольку его бесплатность на уровне нормы 170/10000 здесь сохраняется. Предполагается, что получатель такой субсидии отработает 3 года по направлению государственных органов.

Вряд ли эта мера окажется действенной. Как уже отмечалось, низкооплачиваемые слои населения не смогут воспользоваться правом ни на бесплатное, ни на платное высшее образование, а лучше оплачиваемые слои – по крайней мере, в столичных городах – могут без особого труда воспользоваться этой субсидией и затем вернуть ее, не отрабатывая указанные три года. Максимальный размер субсидии в соответствии с проектом "Положения…" не может превышать 80% прожиточного минимума, т.е. его величина сравнительно невелика, а проценты не начисляются.

Представляется, что ЕГЭ после завершения его экспериментальной стадии должен выполнять две (и только две) функции: во-первых, отсекать ("отфильтровывать") на ближайший год тех, кто не проявил достаточных способностей для получения высшего образования независимо от места его получения и формы оплаты, и, во-вторых, отсекать ("отфильтровывать") также на один год тех, кто не может претендовать на получение государственного образовательного кредита вне зависимости от того, является ли государственным вуз, в котором будет обучаться студент, претендующий на получение государственного образовательного кредита (ГОК).

Опыт нескольких лет проведения эксперимента показал, что ЕГЭ в его нынешнем виде достаточно надежно выявляет только безнадежных двоечников и сильных отличников, т.е. сепарирует множество поступающих на три непересекающихся подмножества, а потому не может надежно обеспечивать дифференциацию, предполагаемую категориями ГИФО даже после сокращения числа категорий с пяти до трех, не считая высшей.

При этом обязательным является прохождение ЕГЭ по двум предметам, русскому языку (проверка преимущественно навыков "чтения (скорость) и понимания" (глубина)) и математике (проверка преимущественно навыков логического мышления), точнее сказать, навыков восприятия текстовой информации и ее обработки, как условий освоения высшего образования, а критериальные (отсекающие) величины баллов формируются как сумма результатов двух указанных испытаний. Может быть, проще и дешевле для казны проводить этот "экзамен" (=фильтр) в один прием. В конце концов, умение мыслить логично, "поверять алгеброй гармонию", может проверяться на самом разном материале.

Аналогичные испытания можно и нужно делать на выходе из высшей школы на предмет выявления сформированности проблемного мышления как базовой компетентности именно высшего общего образования, развиваемого, в том числе и на узкопрофессиональных областях знаний.

На всероссийском совещании заведующих кафедрами гуманитарных наук (ноябрь 2003 г., МГУ) был поднят вопрос о введении в состав государственных итоговых испытаний дополнительного экзамена, предназначенного для проверки формирования общих компетенций.
Процедура такого экзамена во многом аналогична ЕГЭ с учетом специфики высшей школы:

- выпускник "вытягивает" не билет с вопросами, а статью или законченный фрагмент из неадаптированного текста общенаучного или социально-политического содержания, не известные ему заранее;

- за время, отведенное на подготовку к собеседованию с экзаменационной комиссией, он должен, ознакомившись с текстом (При этом следовало бы обеспечить выпускнику возможность продемонстрировать умение пользоваться интернет - ресурсами для углубленной проработки содержания текста, включая источники на иностранных языках, особенно на языке, изучение которого предполагается действующим государственным образовательным стандартом.):

- выписать ключевые слова;

- написать аннотацию размером в один абзац не более 100 слов;

- сформулировать основную проблему, содержащуюся в тексте;

- пути ее решения и возможные последствия их реализации;

- комиссия выслушивает ответ, рассматривает результаты подготовительной работы выпускника, задает дополнительные вопросы и оценивает все, включая уровень владения языком обучения.

В этом случае все кафедры, в том числе и выпускающие, могут и должны работать на формирование не только специальных, но и общих компетенций.
Реализация такой процедуры будет соответствовать цели данного итогового испытания только в том случае, если набор текстов будет формироваться централизованно, как единый для всей страны, ежегодно обновляемый не менее, чем на 10-20%. При достаточно большом объеме (2-3 тысячи единиц) его можно держать в открытом доступе.

Результаты такого экзамена могли бы стать существенным элементом как для сравнения качества обучения в разных вузах вне зависимости от профессиональной направленности и дифференциации финансирования оплаты профессорско-преподавательского состава, так и для международных сравнений.

Остальные испытания могли бы осуществляться как через центры централизованного тестирования, действующие на возмездной основе без привлечения средств государственного бюджета, так и непосредственно в вузе. Первый такой центр был создан под эгидой Минобразования России более 10 лет назад и с тех пор завоевал высокий авторитет как у абитуриентов, так и у вузов. Масштабы его деятельности даже в период широкого распространения эксперимента по ЕГЭ (использовавшего, кстати, технологические наработки этого Центра) были вполне сопоставимы с деятельностью ATC, о которой говорилось во втором разделе данной статьи.

Что касается Федеральной программы развития образования (ФПРО), которую и впредь предлагается разрабатывать только на ближайшие пять лет, то гораздо уместнее представляется общегосударственная долгосрочная программа хотя бы на 25-30 лет вперед, то есть на период вступления в активную жизнь, обзаведения семьями, своими детьми хотя бы одного, а лучше двух поколений людей, в которой комплексно рассматривается все факторы, влияющие на качество их образования – от детского питания и профилактики массовых заболеваний до содержания телепередач, этики поведения авторитетных людей, начиная с родителей и кончая руководителями (Гребнев, 2005.). Возможно, такой более длительный, но и более реалистичный горизонт стратегического планирования, выведет на существенно иное видение направлений и темпов развития высшей школы. Сейчас, в Программе модернизации российского образования до 2010 года, она совсем затерялась в злободневных проблемах подготовки квалифицированных рабочих. Между тем, осмеянный когда-то "закон опережающего развития" (первого подразделения – средств производства над вторым – предметов потребления, группы "А" промышленности – тяжелой – над группой "Б" – легкой) имеет универсальное значение как принцип опережающего создания средств по отношению к целям.

Законопроект о двух уровнях высшего образования.

Особого разговора требует законопроект о введении двухуровневого высшего образования. Как и практически все остальные рассмотренные здесь законопроекты, он появился из рукава шинели представителя Администрации Президента (тоже выпускника МГУ, его юридического факультета), под руководством которого год назад "узкий круг реформаторов, страшно далеких от народа" вел очень активною, но скрытую от широкой общественности, в том числе вузовской, келейную работу по радикальному изменению законодательства в социальной сфере. Часть этой продукции нашла отражение в законе о монетизации льгот (ФЗ-122, 2004), некоторые другие прошли нулевое чтение в последние месяцы прошлого года.

Этим законопроектом, в частности, устраняется право выпускника бакалавриата поступать в аспирантуру, минуя ступень (уровень) магистратуры (специалитета), которое фактически имеется в действующей редакции. Конечно, как правило, аспиранты набираются из выпускников специалитета и магистратуры. В США ситуация аналогичная. Однако бывают и исключения из правил (которые, по английскому выражению, правило не отменяют, а только подтверждают). Например, человек после бакалавриата проработал достаточно долго, получил интересные результаты, вырос над собой… Кроме того, Болонская декларация прямо указывает на возможность перехода после получения первой степени переходить к программе, аналогичной нашей аспирантской, отражая тем самым широко распространенную практику образования в Великобритании. Можно не сомневаться, что в этой стране не откажутся от своей сложившейся веками традиции, чтобы ни писалось в любых международных документах по образованию. Наконец, вспомним недавнее прошлое, когда после окончания десятилетки студент за 4 года получал высшее образование, например, по торговому делу, складскому хозяйству и получал право учиться дальше в аспирантуре. Сейчас, проучившись на год дольше (11 лет в школе + 4 года в бакалавриате), он этого права лишается. Это, в любом случае, не расширение доступности образования, о котором так много говорится в последнее время, а ее сужение.

Одно из ключевых положений законопроекта о двух уровнях было сформулировано следующим образом: "Правом участвовать в конкурсе для обучения по программам магистратуры или подготовки специалиста пользуются лица, успешно завершившие обучение по программам бакалавриата". При этом предусматривается, что с 2007 г. будет прекращен прием на образовательные программы подготовки дипломированных специалистов.

Иными словами, уничтожается традиционная подготовка специалистов по программе продолжительностью 5 лет. Когда процесс согласования проекта закона с министерствами и ведомствами шел полным ходом, по настойчивой инициативе ректорского корпуса к приведенной выше формулировке была сделана добавка: "если иное не установлено Правительством для программ подготовки специалистов". Таким образом, в самый последний момент непосредственная угроза полного слома сложившегося высшего образования была снята. Правда, теперь все будет зависеть от Правительства, его способности или, наоборот, неспособности принимать продуманные, всесторонне взвешенные решения по очень непростым ситуациям.

Получается довольно странная, нелогичная ситуация. По вопросу, который не относится к сфере решений, принимаемых государственными служащими, – принимать или нет конкретного обладателя диплома бакалавра в конкретную аспирантуру или нет – вводится законодательная норма, ограничивающая решения, принимаемые вузом, ограничивается его автономия, ответственность за принимаемые решения (при том, что сохраняется возможность защиту кандидатской диссертации перевести непосредственно в докторскую). А по вопросу, который надо бы решить законодательно – система высшего образования – решения передаются на усмотрение исполнительной власти, что всегда коррупционно опасно. Так мы боремся с этим злом, или нет?

Кроме того, сама эта добавка имеет большие изъяны. Она ограничивает моноуровневую подготовку только специалитетом, исключая магистратуру. Это не соответствует документам Болонского процесса, в частности, заявления участников создания Ассоциации европейских университетов – EUA (Саламанка, 2001), которое, во-первых, подчеркивает промежуточный характер первой ступени вводимой первой ступени и вытекающее из этого продолжение процесса обучения для большинства студентов, во-вторых, допускает возможность получения степени магистра, минуя степень бакалавра, в-третьих, оставляет право решения этого вопроса за вузом, наконец, в-четвертых, предполагает активную роль международных образовательных сообществ (сетей).

"Первые степени должны вести к возможной занятости на рынке труда или, главным образом, быть подготовительной ступенью для дальнейшего обучения на послестепенном уровне. При некоторых обстоятельствах университет может вводить интегрированные учебные планы, ведущие непосредственно к степени магистра. Важную роль в принятии таких решений имеют сети, созданные на основе однородности изучаемых дисциплин (выделено автором)" (см., напр.: [http://www.eua.be:8080/eua/jsp/en/upload/SALAMANCA_final.1069342668187.pdf]).

Поэтому для пользы дела при дальнейшем обсуждении поправок следовало бы точку поставить сразу после слова "Правительство" ("если иное не установлено Правительством"). Следует, однако, иметь в виду, что нынешняя структура и способ организации работы этого органа власти не позволяют рассчитывать на конструктивные решения всех возникающих вопросов. Ведь свою позицию правительство уже заняло, предложив полностью упразднить непрерывную подготовку специалистов.

Ссылки чиновников на то, что такая позиция продиктована нашим вхождением в Болонский процесс, не могут быть признаны состоятельными. Во-первых, в Болонье была подписана декларация, а не конвенция или соглашение, юридический статус которых очень различен . В частности, положение Болонской декларации: "Степень, присуждаемая после первого цикла, должна быть востребованной на европейском рынке труда как квалификация соответствующего уровня" никак не может рассматриваться в качестве некоего требования, обязательного к неуклонному исполнению нашей страной, не являющейся членом Европейского Сообщества (ЕС). С какой стати за деньги российского налогоплательщика должны готовиться кадры непосредственно на зарубежный рынок труда? Ни одна из стран, подписавших эту декларацию, не намерена разрушать свою систему высшего образования, если она отвечает национальным интересам.

Так что Болонья здесь предлог. Повод, а не причина. Содержательная же причина состоит в том, что формат образования, хорошо обслуживавший плановую систему, далеко не в полной мере соответствует нашим новым реалиям. Изменения "в строну Болоньи" начались в нашей стране задолго до появления на свет самой Болонской декларации. Система "4+2" в нашей стране существует уже более 10 лет. Изначально она была провозглашена как ориентированная только на академическую карьеру (наука и образование). Но в жизни стала применяться, с одной стороны, шире – негосударственные вузы в больших масштабах ведут подготовку экономистов и юристов по 4-х летним программам бакалавров – с другой стороны, уже – многие классические университетские программы не стали переходить на бакалавриат/магистратуру, а остались на формате специалиста. Присматриваются и даже реально приступают к формату бакалавриат/магистратура и сильные технически вузы – в меру готовности тех или иных производственных организаций принимать на работу бакалавров и магистров с учетом особенностей их подготовки.

Но процесс этот долгий, эволюционный, многие отрасли еще не пришли в себя после катаклизмов 90-х годов. Хочется это процесс ускорить, подтолкнуть, а заодно и "оптимизировать государственное финансирование" вузов, имея в виду, что вторая ступень, во-первых, примет далеко не всех выпускников первой ступени и, во-вторых, только меньшая часть будущих магистров будет учиться за счет федерального бюджета. Конечно, руководители вузов, видя такую финансовую перспективу, настойчиво возражают против любых перемен в структуре образования.

Представляется, что переход от уже многократно упоминавшегося выше норматива "170/10000" к более осмысленным критериям финансирования высшего образования и более реалистичному пониманию его бесплатности и доступности позволили бы решить все существующие сейчас проблемы без излишнего административного нажима.

Пока законодатели еще только обсуждали в "нулевом чтении" законопроект о двух уровнях высшего образования, исполнительная власть приняла беспрецедентное решение. Приказом № 4 от 12 января 2005 года Минобрнауки России введен новый перечень направлений и специальностей высшего и среднего специального образования, повторяющий "Общероссийский классификатор специальностей образования" (ОКСО), вступивший в действие в соответствии с нормативным актом Госстандарта с 1 января 2004 г. Дело не в том, что чиновникам от образования понадобился целый год для того, чтобы продублировать решение, ими же и подготовленное более года назад. Можно сделать скидку на всеобщую реорганизацию федеральной исполнительной власти в 2004 году. Приказ вводит новый перечень на определенный срок, чего раньше никогда не было и не могло быть, так как нормативные документы вообще не принято вводить на срок, так как они, в отличие от адресных плановых заданий, имеют универсальный характер. Нет ограничения по сроку действия ОКСО и в том решении Госкомстата, в соответствие с которым приводится перечень направлений и специальностей. Но даже это не самое удивительное в этом приказе. Удивителен срок, до которого введен новый перечень – декабрь 2007 года. Даже самая короткая образовательная программа – бакалавра – за этот срок не может быть реализована. Два года – не четыре. Это трудно оценить иначе, чем издевательство над здравым смыслом, во-первых. Во-вторых, издевательство над законодателями, которым еще только предстоит решить, как и когда переходить российской высшей школе на якобы "болонский формат", требующий уточнения перечня направлений подготовки бакалавров и магистров. Исполнительная власть, похоже, уверена, что эта Дума "проштампует" все, что ей "подсунут".

Но почему именно 2007 год? Даже Болонский процесс рассчитан на 2010 год, и практически все уверены, что срок этот не реален и имеет скорее стимулирующее, чем директивное значение. Остается одна версия – внутрироссийский политический цикл выборов Думы и Президента и связанное с ним придворное холуйство, или, выражаясь по-ученому, особенности национального политического делового цикла.